从“诸侯割据”到城市联盟

扎根 · 发表于 2013-11-5 09:30:00

南方日报

作者：姜玉龙郑佳欣

广州“限外”风声传出，同城化的“兄弟”佛山踊跃发声，“广佛候鸟”们在网上建言。广州市市长陈建华回应：广州市将多方听取意见和建议，充分协商、动态调整。

  这是珠三角区域协调的生动写照。从寸土必争的“诸侯割据”，到合纵连横的城市联盟，人口超过3000万、地区生产总值近2.5万亿元的珠三角城市群协调发展的步伐正不断加快，但仍迫切需要提速。中共中央政治局委员、省委书记胡春华提出，要促进珠三角地区协调发展，更好地发挥对全省的辐射带动作用。

  如何构建适合珠三角城市群的区域协调机制以提升区域竞争力、促进城区对接融合、加快一体化进程？暨南大学教授胡刚建议，可从珠三角20余处城市交界地带开始试点合作，在存量保持、增量合作、新量双生理念上实现流量互通。

  大调研

  竞与合

  机场港口竞赛凸显“不协调”

  珠三角地区近年来逐步提高了公路、轨道、水路、航空和管道等交通运输方式的综合效能，但由于体制未完全理顺，仍存在发展不协调的问题

  “要想富，先修路。”改革开放之初流传的这句口号，放在谋求世界级城市群的珠三角身上，已不是几层砂石几道沥青可以搞掂的“初级水平”，而是海陆空立体发展之“路”。

  到去年，珠三角地区高速公路通车总里程达3310公里，比2008年增加1210公里，核心区域密度高达9.09公里/百平方公里，位居世界前列，并率先实现“县县通高速公路”。

  武广高铁、京广高铁相继通车，城际轨道建设也在热火朝天推进。2012年，珠三角轨道交通运营里程达1491公里，比2008年增加911公里。

  珠三角民航机场旅客吞吐能力达到8300万人次，比2008年增加3100万人次。

  《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》实施5年来，珠三角一体化大交通格局初成，珠三角大城市群的脉络在不断延伸。

  问题却不能忽视。今年6月，国家审计署的审计工作报告显示，珠三角地区通过优化布局，逐步提高了公路、轨道、水路、航空和管道等交通运输方式的综合效能，但由于体制未完全理顺，仍存在发展不协调的问题。

  东莞长安涌头社区居民对此有着切身体会。2008年，长安镇德政东路修到莞深交界，准备跨过界河与深圳松岗雄宇路对接。一道高约2米长达数百米的围墙却立了起来，让通途成了断头路，一断5年。坊间有说法称，涌头社区房屋租金比松岗塘下涌社区便宜，居住环境和配套生活娱乐设施却比塘下涌优越，塘下涌的一些居民担心打通两条路后会造成租房人员大量流失，影响当地的出租房生意。

  相比一两条“断头路”，珠三角的机场和港口竞赛也像是为深化合作竖起了一面无形的墙。

  在珠三角方圆200公里的狭长地带，广州、深圳、珠海、香港、澳门五大机场分布其中，俨然成为伦敦之后的全球第二大机场群。五大机场陆续扩建，今年又有广州第二机场、惠州机场要加入竞争的声音，对珠三角机场竞合的争论也一直不绝于耳。

  在今年6月的“珠三角五大机场2013年主席会议”上，中山大学港澳珠江三角洲研究中心教授郑天祥认为，五大机场要通过分工合作形成新型“竞合关系”，五大机场可以组建联营股份公司，形成“组合机场群”，从行政协调向行政、市场协调，再向市场协调过渡。

  珠三角两岸港口发展也面临着类似的局面。有学者研究显示，珠江口沿岸分布着广州港、深圳港、东莞虎门港、珠海港、中山港等港口，周边有湛江港、惠州港、汕头港等，腹地重叠、码头邻近、功能同质造成港口激烈竞争。

  观察珠三角过去5年在交通基础设施上的得与失、竞与合，背后凸显的是从“诸侯割据”迈向“城市联盟”的“成长烦恼”。

  有报告指出，当前，不存在行政隶属关系的城市区域之间存在着严重的行政分割现象，基于地方利益的考虑，各地城市政府之间存在着激烈的非合作博弈，使得各城市政府之间的横向合作关系受到严重阻碍。

  在专家看来，与世界级城市圈相比，珠三角的差距不仅表现在GDP总量、重大项目上，更重要的是城市之间缺乏一种“联盟的力量”。

  取与舍

  冲破壁垒建立起区域协调机制

  世界级城市群未来的发展趋势，“利益协同化”将是最鲜明的特点之一。实现利益平衡和互让需要一系列平衡经济利益的体制机制

  7月19日，烟波浩渺的杭州湾上，长为10.1公里的嘉绍跨海大桥正式通车，成为横亘杭州湾的第二座跨海大桥。再往前回溯5年，桥身长36公里的杭州湾跨海大桥全线贯通。

  这座目前世界上长度第三的跨海大桥，建设设想始于1993年。巧合的是，在珠三角，同样是超级跨海大桥的港珠澳大桥，1992年已开始可行性研究。

  不过，直至杭州湾大桥通车一年后，位于珠三角口岸的港珠澳大桥才宣布动工。

  同是跨区域的大型交通项目，杭州湾大桥“后发先至”，港珠澳大桥却一再迁延。

  两座大桥的命运，折射的是城市与“联盟”利益取舍的角力。事实上，杭州湾大桥同样涉及地方利益格局的变动。该桥通车后，宁波一跃成为连接上海、苏南和温台乃至福建南部的枢纽城市，多年以来一直位居浙江陆上交通中心的杭州地位不再独尊。

  要打造世界级城市群，利益协调是不得不迈过的“坎”。中国规划设计院副院长杨保军表示，世界级城市群未来的发展趋势，“利益协同化”将是最鲜明的特点之一。

  如何搭建一套“可以商量”的城市联盟机制？提出打造“世界第六大城市群”的长三角，在利益协同、区域一体化的机制方面已多有探索。成立于1992年的长三角城市经济协调会，辐射力与日俱增，其会员城市从最初的15个扩容至30个，有的城市为“入长”，10年申请不止。

  “长三角区域一体化的核心就是制度合作，统筹协调区域内各城市的定位与分工、资源合理配置、基础设施衔接、环境保护、人口综合管理等重大问题。”上海社科院部门经济研究所副所长、国家发改委长三角区域规划综合组成员郁鸿胜表示，这个协调会不同于“俱乐部”，入会后，会员城市要多为区域的全局考虑。

  在整体协调机制下，长三角城市间的局部协调几乎从未间断。浙江嘉善县与相邻的上海金山区之间，通过“沪浙乡镇人大工作联席会议制度”，让嘉善姚庄镇通往金山枫泾镇的“友谊大道”对接上了朱枫公路；扬州与上海、杭州、宁波、镇江等城市实现跨省、市就医结算等。

  反观珠三角，类似的整体协调机制却相对滞后。

  广佛肇、深莞惠、珠中江三大都市圈分别建立起局部范围内的主要党政领导联席会议制度，但与长三角跨越省、市的整体协调相比，珠三角的协调机制限于临近市之间，协调范围较小。

  “实现利益平衡和互让不能仅靠哥们义气，需要一系列平衡经济利益的体制机制。”有专家指出，珠三角城市群区域内缺乏一个有效的群区层面的区域调控手段或机构进行协调，这使得各地发展差异性大，随着经济的发展，对粤港澳优势的相互融合有可能因为根本性制度差异而产生障碍。

  要真正破除利益博弈造成的城市壁垒，除需建立大范围的协调机制外，还需触及更深层次的机制障碍。广东省社科院研究员、区域经济专家丁力表示，珠三角要实现一体化，地方政府应首先“去利益化”，而要做到这一点，应在全省财政体制、事权制度方面实行改革。

  大与小

  城市交界试点

  探路区域融合

  对接城市在各自行政区划范围内，对现有产业领域合作实现互补和升级，在交通衔接、基建等方面实施新量共建共享、协商新领域的合作

  金沙洲“洲民”阿斌最近听到不少好消息：翘首以盼的地铁六号线首期全面进入运营调试阶段；金沙洲大桥下，水上巴士悠然开航；金沙洲的广百百货将于今年底投入使用……

  被视为广佛同城“试管”的金沙洲，1/3归广州管辖，2/3属于佛山南海。美好的愿景以及远低于城市中心区域的房价吸引了在越秀区工作的阿斌在那里置业。5年过去，数万名像阿斌这样的“广佛候鸟”定居金沙洲。

  在暨南大学教授胡刚眼里，延绵的珠三角城市群的大板块中，像金沙洲这样的城市交界地带多达20余处，包括穗—莞交界的南沙虎门地区、新中麻地区，广—佛—中交界的番禺区—顺德区—黄圃镇等。

  大风起于青萍之末。4万多平方公里、5000余万人口的珠三角，需要从更细小的拼图间隙，找到区域协作机制的触发器。

  从三大经济圈到更为细微的城市交界区，跨城市“功能分区”出现，城市间的空间聚合走向有机被专家视为珠三角“超级城市体”形成的重要标志。

  “珠三角城市群的快速发展和一体化进程的推进，使得各城市间的交界区相互建设交集，形成城市空间连绵发展区，但是由于远离城市的行政经济中心，该区域在城市发展过程中的规划衔接不足，出现行政边缘化的现象，各种问题在交界区不断产生。”胡刚解释说。

  从被围墙隔断的跨区道路，到垃圾处理厂选址城市交界地带的邻避纷争，正是区域协调缺失的矛盾凸显。

  “跨区协调之所以复杂，正是在于涉及各个行政区的不同利益的平衡处理。”胡刚表示，城市交界地区的融合是空间结构一体化的基本实践层面，推进城市交界区融合要在珠三角城市群政府协调模式的框架下，在互惠互利的原则下，通过建立城际协商交流，对城市交界区的交通对接建设、生态环境处理等各方面形成政府合作。

  在胡刚“圈”出的城市交界地带图表里，还有深港交界的落马洲河套地区、前后海地区以及珠澳合作区——横琴新区。

  如何从细微的城市交界区合作，撬动港澳珠三角这个超级城市群的合作，城市交界地带协作下的是一盘很大的棋。

  胡刚建议，对接城市在各自行政区划范围内，对原有资源进行管理应保持相应的资源权属不变，对现有产业领域合作实现互补和升级，在交通衔接、基建、环保、住房、治安等方面实施新量共建共享，并结合交界区域优势协商探讨新领域的合作，在存量保持、增量合作、新量双生理念上实现流量互通，以实现交界城市的互利共赢局面，推进城市融合发展。

  以城市交界地带的一块块拼图，能否拼出城市群协调发展的大未来？

  小与大的辩证与追问背后，需要珠三角9市以更大的勇气和魄力聚合起“联盟的力量”，更有力地推动广东发展的巨轮加速向前。

  世界观

  城市间建高效统筹机制

  实现良性合作错位竞争

  世界级城市群往往有着高效的统筹协调机制：或借助于科学的区域规划，并相应立法来增强规划的权威性；或依靠各城市政府间的联合协商制度；或是民间自发形成的协调组织。

  中科院地理科学与资源研究所区域与城市规划研究中心主任、城市发展研究室主任方创琳介绍，世界级城市群的经济在内部严密的组织和分工协作基础之上，产业发展坚持多样化，从而使得整个区域的综合性功能远远大于单个城市功能的简单叠加。

  法国的巴黎城市群1958年制定了地区规划，1961年建立“地区整顿委员会”，1965年制定“巴黎地区战略规划”，重新制定了一个多中心布局的区域规划，推动法国巴黎—鲁昂—勒阿弗尔城市群逐渐发展起来。

  英国的伦敦城市群则在1964年创建“大伦敦议会”负责大伦敦区的管理与发展问题，1985年依据《地方政府法案》由环境部承担战略规划职能，1990年以来又先后引入了战略规划指引，以维持整个城市群战略规划的一致和协调。

  北美五大湖区城市群，芝加哥市长戴利在2002年牵头成立了“五湖联盟”(大湖及圣劳伦斯河计划)，带动各区市长互换信息、加强合作。现“五湖联盟”已成长为一个拥有美国、加拿大两国近50座城市的联合组织，每年会聚一次，就产业竞争、污染治理、气候应对等重大问题协调各方利益，确保各方实现共赢。

  高效的统筹协调机制背后，则是分工明确的城市群产业协作体系——利用各城市产业结构的差异性和互补性，发挥分工合理、梯度均衡的产业协作力量。如美国的大纽约区城市群，当纽约确立为世界金融中心、跨国公司总部集中地、专业管理服务部门聚集地后，第二大城市波士顿自动寻求产业转变，将兴盛一时的金融业逐步降低到经济结构的8%，转而大力发展高科技研发、教育、商业、贸易等产业，现在以波士顿为中心128公路环形科技园区已是仅次于硅谷的全美微电子技术中心。再如日本大东京区城市群，港口建设上也是分工明确、各展所长，千叶为原料输入港，横滨专攻对外贸易，东京主营内贸，川崎为企业输送原材料和制成品。

  专家论

  广东国际战略研究院研究员、广东外语外贸大学教授李永宁：

  珠三角要建多个中心引领城市群发展

  李永宁广东国际战略研究院研究员、广东外语外贸大学教授，社会问题和国际问题专家，曾在美国明尼苏达大学、哈佛大学从事国际政治经济制度比较研究。

  南方日报：世界级城市群都强调分工与协作和资源整合。对于珠三角而言，区域协调发展将起到什么作用？

  李永宁：珠三角相比大纽约、大东京、大伦敦这样的国际级城市群尚存差距，但是协调发展是值得我们考虑的。法兰克福城市范围的中心区的面积与珠江新城相当，但就是在这么小的区域里形成了巨大的金融中心，进一步影响了周边区域甚至整个欧洲的发展。城市或者城市群首先应该具备聚集功能，把当地以及国际上创新、人才、国际资本、新的发展模式等有助于其发展的功能要素聚集起来，形成自己独特的影响力，进而在聚集的过程中辐射周边，带动周边地区以及产业的发展。

  每个城市都有一定的分工，每个城市都可以具备一个或者若干个城市中心功能。世界级城市群的大都市区域不是一个空泛的城市概念，而是有自己独特的功能，对于珠三角城市群而言，每个城市都应该有自己的功能定位，可以由一个或者若干个“中心”构成，而且这个“中心”不一定雷同，这是提升珠三角整体实力的重要方面。

  达沃斯本来是瑞士东南部的一个小镇，一年一度的世界经济论坛让这个小镇成了经济领域的权威信息发布中心。法兰克福则依靠金融、会展产业闻名全球，对周边的小城镇以及城市群产生辐射影响。珠三角也应该出现一些这样的城市或者中心。着眼当下，广州在打造会展中心和商贸中心方面有比较大的优势，深圳则在创新、科技方面颇具影响力。

  需要注意的是，珠三角又不同于欧美。欧美国家城市化已经成熟，进入了后工业模式。而珠江三角洲正处于城市化发展的关键阶段，是城市化和工业化多元发展。在发展定位和战略制定上要更多考虑到我们发展历程的特殊性，把城市化和工业化的提升放在同等重要的位置上考虑。国外完成了工业化再完成城市化，中间经历了大概一两百年的时间，而珠三角只能在同时期把两方面放在一起，努力提升。

  把珠三角城市群建成巨型都市区域，就是城市化发展中的大战略；而打造不同的中心，就是推动城市化发展和城市群建设的新引擎。在国际上，许多专家是比较看好珠三角地区的。

  南方日报：珠三角城市群如何破解行政区划的隔阂，建立合理配套的产业分工与协作网络？

  李永宁：从地域上讲，珠三角城市处于同一个行政构架范围，在分工协作上，比长三角城市群的跨省机制好办一些。珠三角城市群的各个市也在逐步形成自己的内部分工，虽然还不是很鲜明。可以看到，东莞的制造业，深圳的科技创新，珠海的生态环境都在发展，而佛山也在广佛同城的过程中参与广州的产业转移和延伸，与广州协作发展。总揽全局，在珠三角内部形成的分工和协作是比较可行的。

  在国际都市群分工发展方面，可以有政府的规划，但是谈到具体的协作机制，珠三角还没发育好，社会服务组织等中介机构发展也不是很好。环境保护、招商引资、产业协调发展、创新人才、就业与保障等领域，还需要大量政府主导下的专业机构来完成。

  大事记

  2010年11月3日

  广佛地铁首通段正式投入运营，标志着广佛同城化进入新的阶段。

  2011年1月7日

  广珠城轨广州南至珠海北段正式通车，标志着珠三角一小时交通圈初步形成。

  2011年9月13日

  广佛肇三地政府共同发布《广佛肇经济圈发展规划(2010年-2020年)》，首次明确三地五大战略目标，面向21世纪建设新型城市群，广佛肇一体化的重要任务是设施同城化、市场一体化、功能一体化、利益趋同化。

  2011年12月26日

  广深港高铁(广深段)正式开通，广州南站到深圳北站只需35分钟。

  2012年3月

  广佛肇经济圈第三次市长联席会议召开，确定实现广佛肇通信资费一体化。