深汕合作区：特区之外的“特区”

海陆

深汕合作区：特区之外的“特区”

2010-09-25 10:05    南方月刊   

        解决新加坡的问题要到中国来，解决深圳的问题要到汕尾来；建立深圳汕尾特别合作区问题，我觉得这是一个非常好的创意。

——中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋

本刊记者 郭芳 通讯员 谢锡城 陈伟越 发自汕尾

“170多年时间里，香港只开发了24％的土地面积；而在30来年里，深圳的土地开发强度已经达到40％以上。这块土地多年来保持着年均25％以上的增长速度，人均GDP全国第一，堪称世界奇迹。” 深圳市社科院院长乐正表示。目前，深圳土地开发强度名列广东全省第一，该到哪里去寻找下一个发展空间？

“深圳，现在真要学习新加坡。” 中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋表示，新加坡国土狭小，就研究开拓海外市场，到中国来办了苏州工业园、天津生态城、广州知识城。“解决新加坡的问题要到中国来，解决深圳的问题要到汕尾”。

老区眼中的“前店后厂”

“汕尾汕尾，尾巴的尾”，这句顺口溜形象地道出了汕尾的落后。汕尾市市长郑雁雄告诉《南方》杂志记者，曾经的革命老区汕尾在建市22年里，有21年屈居“广东老尾”。在刚刚过去的2009年，汕尾一举砍掉人均GDP、财政收入、固定资产投资等多项指标的尾巴。

然而，现实的尴尬是，目前汕尾的人均GDP水平仍只是全省平均水平的三分之一，是珠三角的五分之一。砍尾之后，汕尾怎么办？怎样才能缩小与珠三角的差距？汪洋对此表示，汕尾的出路在于“深”“海”“人”三个字，首要的是与深圳合作。

深圳、汕头两地近在咫尺。许国庆在汕尾市政府驻港澳办事处任职，负责招商引资。2009年春节后，他回到深圳（汕尾）产业转移园工作。“汕尾距离深圳市仅60分钟车程，如果厦深铁路通车后只需40分钟，水路也只有50海里。”许国庆对两地的融合感触很深。他回忆道，有一天下午，他正在市政府办事，深圳罗湖区某太阳能路灯企业老总打电话过来，想要考察园区环境，结果他还在赶往园区的路上时，老总已经先行到达。

“深圳的行政区域面积小，目前单位平方公里产值已经接近4亿元，达到当年美国、日本、德国等国工业化中后期的城市水平。而汕尾具有5200多平方公里的空间，是粤东第一土地大市，且单位平方公里产出只有0.06亿元，无疑是深圳理想的合作对象。”郑雁雄的话，描绘出两地合作的无限可能。

在郑雁雄看来，30年前，香港是“前店”，深圳等地成为其“后厂”；30年后，深圳的研发、营销、服务能力已经不可同日而语，成为新型的“前店”。而紧邻的惠州和深圳同属珠三角，经济落差不大，这个新型“后厂”必定是汕尾。

2008年，深圳、汕尾两地政府多次协商，商定在海丰县门、赤石、鹅埠、小漠四镇共建200平方公里的“深圳汕尾特别合作区”。而深圳（汕尾）产业转移工业园，则是特别合作区的起步区。郑雁雄表示，30年前抢滩深圳，30年后则是抢滩“深汕合作区”。

深圳经验+汕尾空间

“从深圳的发展来看，我们过去一味用调整行政区划来解决发展空间不足的手段，已经显得有点老套。现在的深汕合作关系，更多地采用了市场手段，弱化了行政藩篱。” 中山大学城市与区域研究中心教授魏清泉表示。

深圳和汕尾共建特别合作区，既学习借鉴了新加坡苏州合作模式，又超越了“飞地经济”模式的局限，采取了“八深八汕两联盟”。其中，“八深”即深圳开发、深圳招商、深圳管理、深圳理念等，“八汕”即汕尾所有、汕尾司法、汕尾供地、汕尾基地等。

“如果划分角色，那么汕尾就是‘董事长’，合作区基本的所有权、保障权、服务权由汕尾为主导掌握；深圳的角色则是‘总经理’，基本的管理、开发、受益权交由深圳为主导掌握。”郑雁雄形象地比喻道。

在合作中，深圳带来了先进的理念和经验。汕尾有关政府官员表示，当地的工业发展一直是短板，曾经有过许多失败的教训。而深圳在园区建设、产业规划、环境治理等方面，可以给汕尾以有益的借鉴和启发。

许国庆举例道，汕尾对园区规划没有多少经验，为此深圳市牵头编制了《深圳汕尾合作区空间发展概念规划》等诸多规划。“合作区并不仅仅是简单的工业区，而是划分了生态区、第三产业区等功能区，相当科学”。

与此同时，深圳还在资金上给予支持，目前已经拨付2.5亿元扶持资金建设产业转移园区。“深圳可以出台产业政策，引导高端项目扎根产业园区。” 郑雁雄算了一笔账，如果每年拿出2亿元补贴4个高端企业，10年就能补贴40个高端项目，这意味着能产生上千亿元的GDP。

在郑雁雄看来，只要深圳动真格，特别合作区就成功了一半。目前，园区已引进中关村（汕尾）科技园、中恒药业、灏芯微电子、天洋太阳能光伏、雅芝TFT-LCD生产线等企业，其中不乏战略性新兴产业。

破除双转移的“双重阻力”

目前，双转移正面临着双重阻力。深汕特别合作区之所以备受关注，还在于外界希望其能成为广东省乃至全国统筹区域发展的“改革样本”。

“发展的阻力，核心问题在于还没有完全建立完善的双转移机制。”汕尾市委副秘书长陈敏深分析道，一是地区间的利益分配机制还未建立，造成产业转出地积极性还不太高；二是双转移中尚未形成完整的产业链，企业“单枪匹马”地转移也增大了生产成本。

如何走出这个困局？深汕特别合作区提供了现实答案。“从汕尾来说，一个经济长期徘徊在全省尾巴的落后地区，与一个比自己经济总量强20倍的经济特区结盟，是个千载难逢的机会。汕尾要舍得让利，才能得到长远的合作效果。” 郑雁雄表示，合作区可以学习借鉴苏州工业园经验，在利益分享上互惠互利。

此外，合作区也不是简单地停留在产业的转移、搬迁上，而是建立“深圳总部+汕尾基地”的经济共同体。汪洋书记在汕尾考察时表示：“如果深圳、汕尾两地能够研究设计出一套合作的制度办法来，省里就把特别合作区上升为省级发展战略来规划、来推进。”

记者在采访中发现，深汕特别合作区毕竟是新生事物，还有许多理念、制度需要不断完善。深汕两地官员建议，能否让合作区在“科学发展，先行先试”方面有所创新。

郑雁雄建议，可否将合作区作为深圳特区的延伸，作为深圳实际管理的一部分，实行与深圳经济特区相同的政策。比如，合作区内的企业享受特区优惠的财税政策。

“凡是符合改革方向的可在合作区先行，一时看不准的也可在合作区试行。”汪洋表示，合作区要参照上海浦东新区、天津滨海新区、苏州工业园、天津生态城等国内先进园区在政策设计方面的好做法，特别是在财政税收、土地管理、产业引导、项目审批、人才引进等方面的政策措施，研究借鉴赋予合作区。

“特区精神”再复制

回忆起在一年前的省产业转移竞争性扶持资金的PK场景，郑雁雄仍有些心绪难平。当时，汕尾只与茂名相差0.07分，与5亿元扶持资金失之交臂。这是汕尾第三度在这个PK上落败，意味着其成为全省唯一没有拿到5亿元扶持资金的欠发达地区。

尽管黯然落选，汕尾却并没有因此而气馁。“要善于想办法，敢于动真格，用特区精神办好园区。”汕尾许多官员表示，尽管条件艰苦，但是合作区人有着那么一股带有特区烙印的“敢为人先、艰苦创业”精神。

其中，资金紧缺是大多数欠发达地区工业园遇到的共同难题。“汕尾去年的地方财政一般预算收入不到20亿元，仅仅是吃饭财政，投资建设捉襟见肘。”郑雁雄感慨道，而深汕特别合作区还是一张白纸，如果单纯依靠财政资金，几十年也难以真正发展。

深汕特别合作区的破题之举，是引进了BT投资模式（Build建设、Transfer移交，投资—建设—移交）。经公开招投标，于2009年8月与泛华建设集团有限公司签订了BT项目合同，成为广东第一家采用BT模式建设的园区。泛华投资30亿元入园进行基础设施和公共设施建设。

同时，汕尾还提出了“劳动者家园计划”，在园区内由政府为农民工建房子。“招工难题，让许多珠三角企业忙得焦头烂额。”郑雁雄注意到，与以往相比，新生代农民工除了要求同工同酬，更希望享受住房、教育、医疗等待遇。

劳动者家园规划总面积8平方公里左右，可容纳8万多工人，将改变第一代农民工赚钱回家养老的传统模式。“工人们每月花100多元租金就有独立住房，工作三四年后花7万元就能购买属于自己的房子。”在郑雁雄看来，只有留住产业工人，才能吸引更多的珠三角企业。