李宇嘉：住宅土地使用权如何自动续期 取决于地方公共服务融资需求

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近日，温州土地使用权巨额“续期”的报道，引发了社会广泛热议。根据此前媒体报道，深圳和青岛等地也有类似案例。上世纪90年代末住房市场化改革以来，全国大面积出让的40年的商住用地、70年的住宅用地，使用年限到期还不会集中出现。但是，土地使用权到期，到底如何“续期”，却再不能拖下去了。

所有关注指向《物权法》第149条，即“建设用地使用权期满自动续期”。所谓“自动续期”，到底是无偿续期，还是有偿续期？有偿续期采取何种收费标准？事实上，9年前《物权法》生效时，这样的疑虑就未停过，每每成为焦点。如2015年3月，国土部颁布的新版《不动产权证书》上，新设“使用期限”一栏，当时有媒体报道称，设置“使用期限”意味着“全国业主变房客”。

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当时，国土部部长姜大明表示，证书有权力类别，“使用期限”指的是土地使用期限，房屋所有权没有期限。笔者又迷惑了，既然土地所有权归政府，业主只交了70年使用的费用（已通过房价支付）。那么，使用权到期后，政府可行使所有权，将土地无偿收回。相应地，业主也可以行使所有权，将地上建筑物拿走。问题是，谁都知道“房随地走”，业主那堆建筑物还能悬在空中不成？因此，房屋所有权必然受到土地使用期限牵扯，无法避开，业主对房屋的所有权还是无法落实。

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后来国土部解释，新版《不动产权证书》上新设“使用期限”，是为更醒目地标明土地使用期限，提醒业主在使用期限到期前及时去续期，实现自己对于房屋的所有权。事实上，这一点在相关法律中已有规定，《城市房地产管理法》第22条规定，“土地使用权出让合同约定的年限届满，土地使用者需要继续使用的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回土地的，应当予以批准”。言下之意，业主优先续期，只要业主还要别人就不能要。

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但如何“续期”仍旧不明。老百姓(603883,股吧)理解可不同，有的认为，房子是我的，房子不能离开地，自动续期就是无偿续期；有的遇到该问题时“挠挠头”，时间还久，不考虑它。不管哪一种理解，结果却是，房价和买房基本不受剩余期限影响。这也是为什么，温州案例在媒体和民间“炸开了锅”。新华社记者向当地国土局求证核实时，温州主管部门表示，国家未出台“自动续期”细则，基层国土部门在实际操作过程中无法可依、无章可循，不能办理相关续期手续。因此，操作中只能参照国有土地出让的做法，先由第三方机构评估土地价格，折算出楼面价和业主要缴纳的土地出让金，重新签订国有土地使用权出让合同，但续期收费低于“招拍挂”下的出让金融。

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土地使用费或出让金，本质上是城市公共服务的一种融资模式，与西方发行市政债（房产税偿还）是一样的。但凡土地国有的国家或地区，土地为公共服务融资是惯例。由此，温州做法在法理上说得通，地方也有权限。业主只交了70年的使用费用，到期后若继续使用，按评估价来续缴，属于对法律的循规蹈矩。与此前深圳按基准地价35%缴纳续期费，只有多或少的不同，没有本质不同。

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在我国，由于初始市场信用空白，地方不能独立发债，无法通过资本市场为公共服务融资。但是，土地是政府可利用的唯一大宗资产，政府信用也很强，加上1994年分税制后，中央默认地方政府对于土地的利用，再借助于金融体系的杠杆，土地融资效率非常高，也契合了公共服务一次性投入的巨额融资诉求。“房改”后的1999年到2015年，是我国城市化最快速、公共服务融资需求最强烈的时期，但也是城市面貌、轨道交通和社会保障供给最快的时期。

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综上，如何续期，取决于地方公共服务融资需求。由于公共服务供给多为地方职责，且各地人口状况、公共服务基础和经济发展等差异太大，国家没有办法、也没有必要出统一的细则，这是其一；其二，地方和公用事业类国企通过资本市场发债融资大势所趋，如近年来如火如荼的地方债务置换、PPP、“债转股”等。以“招拍挂”或市场评估价“再收一次”的必要性下降；其三，楼市进入存量时代，土地融资触及“天花板”，不具有持续性；其四，政府履行土地所有者职能的出让行为，并非完全市场化和土地价值最大化，而是非盈利的公共服务职能；最后，让更多群众拥有财产性收入（十七大语），而房产是最大的财产，这是续期的一个顶层指导。

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包含温州在内的地方案例，有偿但低于“再收一次”的额度是共性，不同续期标准都是探索，体现了上述政府融资模式的变化。未来，根据公共服务融资需求，各地制定不同续期标准具有必然性。但值得注意的是，公共财政压力小的地区，完全可以借鉴香港的做法，无偿续期但每年向政府缴纳一笔“地租”（地租标准固定为年度租金评估值的3%）。这是年度缴纳的土地出让收入，类似于西方的房产税，有助于降低地方债务风险和推动地方公共财政转型。