城市建设用地指标的调控手段应当调整

桃花源

近年来多地出现了强迫农民上楼、损害农民基本权利的严重事件，主要原因是地方政府试图通过拆农民房子复垦农民宅基地以获得城市建设用地指标，其政策依据则是2008年国土资源部出台的“城乡建设用地增减挂钩试点办法”。

很多评论者说，强迫农民上楼无非是看上了农民最后一块土地：宅基地。农民上楼后将一无所有。

这种评论既对又不对。说对，就是地方政府强迫农民上楼，目的的确不是要提高农民生活质量和居住条件，而是希望通过复垦农民宅基地换取城市建设用地指标。也是因此，地方政府往往只关心拆农民房子，而缺乏安置好农民的积极性，农民利益因此受损往往很大。

说不对，是因为地方政府并没有真正占用农民的宅基地，而只是将农民房子拆掉后将宅基地复垦为耕地了，耕地的经营权仍然归农民所有。地方政府并不需要征收农民宅基地来搞建设，也就没有在农民拆除房子的宅基地上建设城市。

地方政府往往是通过拆农民房子复垦农民宅基地，减少了农村建设用地增加了农村耕地，依据“城乡建设增减挂钩试点办法”可以获得城市建设用地指标，从而可以在进行城市建设时征收规划区范围的农地搞建设。

地方政府进行城市建设并没有在拆农民房子让农民上楼的地方进行，而是在城市规划区内进行的。一般来讲，城市规划区内征地搞建设，农地非农使用可以产生远远超出农业收益的非农用途的增值，所以，征收农民土地时往往会给予农民较高补偿，农民也因为征地拆迁而致富，成了“拆二代”。农民上楼是得不到这个待遇的。

经济发展和城市扩张必然要占用土地，要在土地上搞建设。当前中国正处在史无前例的快速城市化进程中，城市化不仅是人的城市化，而且必然也是土地城市化，是越来越多农村土地和农业用地变成城市建设用地的过程。

国家为了防止地方政府过多占用耕地搞建设，对地方政府每年城市建设用地进行总量控制，控制依据是地方经济发展和城市扩张的实际需要。为了节约耕地，中央采取了相对偏紧的建设用地指标控制，偏紧就是稀缺，稀缺产生价值，为了适应经济发展和城市扩张的需要，地方政府就有很强的增加城市建设同地指标的动力，国家通过“增减挂钩”政策适度满足地方政府的需要。

现在的问题是，偏紧的城市建设用地指标供给造成城市建设用地指标的相对稀缺，并因此造成城市建设用地指标的超额价值，各方却以为城市建设用地指标本身具有价值，而竞相追逐建设用地指标的价值。

甚至有人以为，通过刻意减少城市建设用地指标，增加地方城市建设用地指标的稀缺性，进一步推高城市建设用地指标的超额价值，就可以通过增减挂钩向农村转移更多资源，拆农民房子也就可以给农民更多补偿。这样一来就造成了当前土地政策中的一个普遍幻觉，以为建设用地指标本身就是真金白银，因为农民宅基地可以通过复垦形成城市建设用地指标，农民宅基地就具有远高于一般农村耕地的价值。实际上宅基地必须经过复垦才能成为耕地。

城市建设用地指标本身只是计划手段，是国家为了保持经济发展与耕地保护之间的平衡而采取的调控手段。若这种调控手段既不能保障经济发展，又损害农民利益，还损失大量社会资源，这样的调控手段就应当调整。

村民甲

如果地方政府以每平方米90元的价格征收农民土地，不知是否属于作者所说的＂较高补偿＂?