“飞地”东进 再造特区

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“飞地”东进 再造特区 ——马智华任合作区党工委书记、马裕滨任管委会主任     提要：7月4日，汕尾市委常委会议室，汕尾市委书记戎铁文受省委组织部委托，宣读了深汕特别合作区人事任命决定，现任汕尾市长助理马智华出任合作区党工委书记，深圳市发改委副主任马裕滨出任合作区管委会主任。     7月4日，汕尾市委常委会议室，汕尾市委书记戎铁文受省委组织部委托，宣读了深汕特别合作区人事任命决定，现任汕尾市长助理马智华出任合作区党工委书记，深圳市发改委副主任马裕滨出任合作区管委会主任。在高调挂牌1个多月后，深汕特别合作区的组织架构核心人员均已经到位，在粤东200平方公里的“空白”土地上，深圳正式迈步东进。 　　“2011年，深圳东进元年。”最早提出“东进”战略的知名网友“南里散人”甚至认为，这一次的迈步，“历史意义并不亚于蛇口当年的一声炮响。”而对更多人来说，深圳加汕尾的“飞地”模式，在对未来的期待中画出了一个值得憧憬的蓝图，而种种细节，都等待着下笔描摹。 　　深圳东进 “飞地”联姻 　　有关深圳城市空间的逼仄，早在十年前就已经成为摆在深圳主政者面前的棘手问题。而在深圳未来发展的空间拓展上，官方和民间曾有种种设想。 　　自2003年开始，有观点将其寄托于深圳直辖，纳入周边的东莞和惠州。在一度甚嚣尘上后，直辖梦被明确予以否决。而在城市内部，“中心区西漂”自本世纪初开始已经在深入人心，《珠三角城镇群规划》中明确奠定了深圳西部滨海区的重要中心地区地位，此后颁布的《深圳2030城市发展策略》也提出宝安西部滨海区未来将成为泛珠经济中心，深圳未来应向西发展似乎已成定局。但随后一篇题为《从230到2030———兼论东进策略之于深圳的重要性》网文，却引爆了有关深圳未来城市发展重心“东进”还是“西漂”的大讨论。 文章作者：佚名    文章来源：南方都市报 点击数次：135  供稿时间：2011-7-19

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　　网文作者“南里散人”提出，深圳未来25年应把目光投向东部，惠州、河源、汕尾将是深圳未来产业转移、破解四个“难以为继”的关键，在不进行行政区域调整的前提下实现经济产业的紧密融合。

　　“东进论”让深圳各方在解决土地资源紧张的破局路径上，首次开始在正式审视珠三角和粤东片区。

　　不过，在这场大讨论后的几年中，虽然借大运会契机，龙岗片区的整体发展得到飞速提升，但以城市空间拓展为主题的深圳“东进”，却鲜有动作。

　　转机发生在2008年，时任深圳市委书记刘玉浦率队到汕尾进行考察后，“飞地”合作的发展构想开始浮出水面。

　　“飞地”一词最初舶来于1526年签订的《马德里条约》，后演变为特指隶属于某一行政区管辖但不与本区毗邻的土地。这次深圳拜访过后，深汕特别合作区正式启动，双方提出合作共建“深圳—汕尾区域发展特别合作区”，首期规划产业转移工业园控制面积10.98平方公里，设于距离深圳80公里之外的汕尾鹅埠镇。

　　随后的2009年8月，经广东省政府同意，产业转移园整合鹅埠、鲘门、埔边三部分工业区，成为此后200平方公里的深汕特别合作区核心地带。

　　2011年5月21日，在深圳“东进”与“西漂”之争烟消云散整整5年之后，一块深汕特别合作区的牌子被交到了深圳和汕尾的手里。深圳东进起步。

　　根据广东省委批复的《深汕(尾)特别合作区基本框架方案》确定的双方合作范围，合作区将以2008年设立的面积为10平方公里的深圳(汕尾)产业转移工业园为基础进行建设，规划范围包括汕尾市海丰县鹅埠、小漠、鲘门和赤石四镇，总面积463平方公里，规划控制面积200平方公里，合作期限为30年，从2011年起至2040年止。到2012年，合作区管理机构和合作机制正常有序运转，各项规划编制全面完成，征地拆迁和招商引资全面铺开；到2014年，力争完成主要功能区基础设施和公共配套设施建设；到2016年，合作区基本建成，建设成为全省重要的高端产业基地、粤东重要经济增长极，逐步形成现代化综合性新城区和全国区域合作创新示范区。

　　“解决新加坡的问题要到中国来，解决深圳的问题要到汕尾来；建立深圳汕尾特别合作区问题，我觉得这是一个非常好的创意。”中央政治局委员、广东省委书记汪洋对这场“飞地”联姻态度明确。

　　“标志着深圳在经过几年思考和试探的基础上，终于向东迈进了坚实的一大步，其历史意义并不亚于蛇口当年的一声炮响，2011年，可以当之无愧地列为‘深圳东进’元年。”当年写出万言网文的南里散人对这一举动的解读更是鼓舞人心。

　　深圳经验+汕尾空间

　　在区域经济发展的版图中，经过30年的发展，深圳成了“先富者”，有钱，有产业，有经验，有技术，缺地；汕尾则似乎是改革开放中某种程度上各种被遗忘角落的折射，主导产业缺乏，城市规划落后，招商引资乏力，缺钱，缺产业，没经验没技术，但是面积是深圳特区的2.5倍，拥有粤东最长的海岸线……

　　这似乎是一对显而易见的“绝配”，鲜明的互补性，彼此拥有对方迫切需要的东西。但如果仅仅是从土地资源角度考量，此次“东进”为何未选惠州而是“舍近求远”选汕尾？

　　“深圳东进的第一站应该是惠州，接着才是河源、汕尾，这是根据梯度递进的原理提出来的，也符合墨渍效应。但在实际的操作中，河源是前几年省里指定深圳对口扶持的地区，在河源承接的产业转移中，深企占了85%。这几年惠州的经济日见增长，自己雄心勃勃，与深圳的联手难免不甚积极。而汕尾虽然也崭露头角，但毕竟家底薄，空守着大片土地，心里难免有压力，于是与深圳一拍即合。”南里散人认为，在当下条件中，汕尾具有作为深圳“东进”首站的独特优势。

　　广东省委党校副校长陈鸿宇认为，深圳与汕尾，一边是过度拥挤没有发展空间，另一边则是大量闲置土地，发展相对滞后，二者优势互补、紧密合作，就能够在粤东沿海地带，再造一个深圳。

　　实际上，目前合作区划定的汕尾四镇，463平方公里的面积中，总人口只有不到8万人，此外，基本农田很少，大部分是山坡地，也被认为非常利于总体规划建设，“就像30年前的深圳。”汕尾市市长郑雁雄说。

　　郑雁雄曾经评价深汕合作的优势，汕尾已形成品种齐备的平板显示器基地，与深圳的电子信息产业存在高度的契合榫接关系。特别合作区是深圳的“总部经济”跟汕尾的“基地经济”的融合体。特别合作区是一种新型的“前店后厂”模式，“过去，香港是‘前店’，深圳是‘后厂’。现在，深圳本身就是一个‘前店’了，‘后厂’则要向深圳以外的地区拓展。”

　　从合作区“一期工程”产业转移工业园开始，深圳经验便开始不断输入。深圳市牵头编制了《深圳汕尾合作区空间发展概念规划》等诸多规划。此外，深圳市派出30个行业协会负责园区招商工作，签约项目32项共268亿元。截至2009年，工业园投产企业已经达到24个；深圳出资为园区10平方公里做好详细规划和200平方公里特别合作区概念规划；拨出2.5亿元支持园区基础建设。在工业园开发上，深圳经验还带来了目前国内先进的BT模式，引进中国泛华建设集团深圳分公司带资30亿元进园搞基础设施建设，完成4平方公里“七通一平”、道路管网、标准厂房、公共设施、排污设施等建设项目。

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　深圳经验加汕尾空间，在这种设计的理想合作模式下，深汕特别合作区的前景颇为值得期待。

　　“政治泥淖”还是特区再造？

　　但理想的愿景在对接现实时，却引发了各方的担忧。

　　起初是在对深汕合作区的前景态度上，汕尾曾明确表示担忧自己“一头热”。在深汕合作区尚未挂牌前的今年初广东省两会上，汕尾海丰县人大常委会常务副主任叶向冲直接向省委书记汪洋表达了自己的担忧，在他看来，深圳和汕尾共建的特别合作区在推进上有点忽冷忽热，他担心将来会“骑虎难下”。“(汕尾)一头热不行，牛鼻子在深圳。”

　　随后，深圳方面决策层频频到访视察产业转移园，公开表态积极推进合作区进行，在5月21日高调挂牌后，合作区蓄势待发。

　　按照广东省委确定的深汕特别合作区基本框架方案，合作区需要统筹兼顾广东省、深圳市、汕尾市及合作区各方利益，实现合作各方权利、义务和责任对等，提高深圳辐射带动能力，创造合作各方互利共赢的新局面。

　　确定的利益分成则是合作区产生的地方级税收在扣除省按体制规定的获益部分后，由深圳和汕尾以及合作区三方分别按照25%、25%和50%的比例分成，并且2011至2015年期间，深圳和汕尾的各自所得分成收入中，有一半需要返还给合作区。合作区的G D P按照深圳占70%、汕尾占30%的比例分别计入两市统计指标。

　　“从资源投入来说，汕尾市投入的只是200平方公里的未开发土地，这土地上的基础设施极其落后；而深圳市需要投入的则是巨大的财力、整个行政体系的精力、大批的干部(人力资源)、鼓励深圳企业迁入汕尾、城市的品牌(是深圳在招商，而不是汕尾)，以及，要承担合作区失败的政治风险(汕尾几乎不用承担这一风险，失败后只会见到对深圳的指责)。而收益呢？在前10年，汕尾完全可以‘不求所有，但求所在’，10年后甚至更远的时间后，所有园区硬资产深圳不可能搬走，最后肯定尽属于汕尾。汕尾绝对不会吃亏，而只会占一个大便宜。”知名区域经济观察人士金心异在自己天涯的博客上，对这种“利益分配的不公平”的公开批评，也成为第一个公开质疑深汕合作区现有合作框架的声音。

　　除了利益分配，人事及合作区主导权的归属也成为合作的焦点话题。合作区党工委书记由汕尾市推荐，并设副书记两名，其中1名由管委会主任兼任；纪工委书记1名。合作区管委会主任由深圳市推荐，并设副主任4名。原则上，合作区党政领导副职人选采取深圳、汕尾两市交叉推荐任职。内设机构中，社会管理部门正职负责人人选主要由汕尾市推荐，经济管理部门正职负责人人选主要由深圳市推荐，内设机构副职人选原则上实行交叉任职，由深圳、汕尾两市共同协商推荐。合作分工方面，深圳主要负责投入、开发、招商、管理等，主导开发经营；汕尾则是负责社会管理、征地拆迁等，主导社会环境。汕尾市市长郑雁雄曾经将深汕各自承担的角色比喻为“董事长”和“总经理”。

　　在金心异看来，这种人事架构之下，深圳根本无法真正取得合作区的主导权，而包括征地拆迁等这种本应由汕尾承担的“棘手”问题，也交给合作区进行，无疑为今后的开发埋下了一定隐患。

　　甚至在汕尾当地的论坛上也对这种权责模式提出不同声音，在海陆丰发展论坛中，网友“吹吹陆风”不客气地称汕尾的“董事长”是自封的。“合作区首先就是要有合作的精神，讲究的是‘双赢’。至于谁是‘董事长’，谁是‘总经理’，不用这么刻意地去挑明，更不能自封了，(汕尾)不能落后的尾巴还没有真正砍掉，骄傲的尾巴就翘起来了。”

　　“深汕特别合作区会成为深圳的政治泥淖吗？”金心异在问号下面，列举了合作区在当下合作模式下可能产生的种种风险，从深圳对外区域合作经验不足，到财政投入、产业转移，“最不希望看到的就是，深汕特别合作区成为深圳市的一个政治泥淖。但是从目前的种种情形来看，谁也不能说这种局面完全能够避免。”

　　实际上，虽然金的公开发声略显单薄，不过确实并非仅是个别的担忧。在深圳主管经济发展的一些部门里，多位内部人士直言，虽然金心异的观点中有情绪化的因素，但“部分有一定道理。”有内部人士甚至希望省委、省政府能够看到目前框架方案在未来可能出现的各种问题，“一旦推进的过程中遇到种种问题，再来协调，进度势必会受到影响。”深圳科工贸信委一位处级干部认为，这种跨行政区域的合作，强调完全的对等实际上并不有利于初期工作的推进，“需要一个强势主导方。”

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　探路区域经济合作新路径

　　不过，对于这些疑问，深圳决策者在各种场合陆续给出过回应和表态。

　　早在今年广东省“两会”期间，针对汕尾方面对于“深圳态度忽冷忽热”的担心，深圳市委书记王荣便明确回应，特别合作区建设对两个城市的发展是一件互惠互利的好事。有了这样一个平台，产业转移就有了更通畅的渠道和更好的环境，深圳也能通过区域协调发展加快转型升级，相信深汕特别合作区一定会发展得很好。市长许勤也表示，深圳方面一直按照省委省政府的要求，全力推进深汕特别合作区建设。

　　就在合作区挂牌前夕，深圳市委常委、统战部部长张思平带队，深圳方面组织了118位民营企业家前往汕尾，对正在建设中的深汕特别合作区进行考察。参与企业包括华为、创维等众多企业。当日，深汕特别合作区与多家深圳企业和商会，达成意向签约项目13项，金额66亿元人民币。其中包括深圳温州商会拟投资30亿建设温商电子商贸城，深圳奇信建设集团拟投资8亿元打造集团深汕特别合作区产业基地，深圳海王集团拟投资3亿元建设海王医药阳光集中配送物流园项目等。

　　在此次调研中，张思平的公开表态尤其强调了特别合作区对深汕双方意味着共管、共建、共享和共赢的“四共”。双方发挥各自优势，共同建设，基础设施的开发，招商引资由深圳来主导，社会管理由汕尾来引导。“深圳经济发展需要空间拓展，企业在深圳不光是找不到土地，而且经营成本高，工资房租各种成本高，如果跑到内地，人生地不熟，还脱离了深圳这个总部，脱离了物流服务的合理范围，但汕尾是在合理范围内；当然汕尾也“赢”，特别合作区为汕尾发展提供更好条件；当地农民也“赢”，未来这就是现代化发展城区，当地人享受现代文明；最重要的是广东省也“赢”，这是区域经济合作的模式探索。”这次高调组团考察，被认为是深圳官方对民间争议之声和汕尾“一头热”的担忧下，以行动作出的表态。

　　“深圳应该对深汕合作区具有绝对的主导权。”不过，在金心异看来，这种表态并不意味着实际问题的解决。“就算行政区划调整实在走不通，深圳也应该力争省里支持将深汕特别合作区管委会作为深圳市政府的正局级派出机构，由深圳全权主导园区的开发建设，至少要在人事上有绝对的话语权。”

　　不过，这些建议也引发了诸多不同的声音。“从深圳的发展来看，我们过去一味用调整行政区划来解决发展空间不足的手段，已经显得有点老套。现在的深汕合作关系，更多地采用了市场手段，弱化了行政藩篱。”在中山大学城市与区域研究中心教授魏清泉看来，深汕特别合作区在解决深圳和汕尾各自发展的同时，更大的价值和意义，恰恰在于对这种避开了行政区划调整下，为这种先进与后进的合作模式的探路。实际上，在广东未来发展布局中，“双转移”所面临的阻力目前显而易见，一方面，地区间的利益分配机制并未建立，造成产业转出地积极性不高，另一方面，转移中未形成完整的产业链条，企业单一转移，既拉高了成本，也使得由于配套、环境等的初期不完善，难以持续。从这个意义来说，深汕特别合作区之所以备受关注，还在于外界希望其能成为广东省乃至全国统筹区域发展的“改革样本”。

　　南里散人也认为，单纯地以行政“吞并”的手法考虑深圳东进有些“粗暴”，“能否在不进行行政区域调整的前提下实现经济的紧密融合呢？为自己也为全国其他有类似情况的地方找到第二条路？ ”

　　在他看来，对于深圳来说，深汕特别合作区并非东进的终点，相反，它可能将成为深圳东进的里程碑，从这里，深圳将通过深汕特别合作区的试验，摸索出一套媲美中新苏州工业园区的经验，并将推广到其他区域。“随着年底厦深高铁通车，总长500公里，厦门、汕头、深圳三大特区一线牵，厦门到汕头1小时可达，汕头到深圳1小时多点，厦深高铁经济走廊呼之欲出，深圳已经抢先一步落子汕尾，在接下来的时间里，应该对如何在厦深高铁经济走廊中发挥更大作用进行研判，做好布局。”

　　专题统筹：南都记者　周昌和

　　AⅡ05-06版采写：南都记者　王莹

　　深汕特别合作区

　　深汕特别合作区位于深圳以东80公里处，规划范围包括汕尾市海丰县鹅埠、小漠、鲘门、赤石四镇，总面积463平方公里，合作期限初定30年。

　　主要规划思路是：合作区将重点发展包括高端电子信息、先进制造业、现代服务业等现代产业。

　　●中部小漠新城区主要发展交通门户、商业、商务、物流仓储、核心居住；

　　●东部的鲘门为特色旅游区，主要发展特色餐饮、滨海旅游、休闲居住等；

　　●南部填海区为临港工业区，以新能源、精细化工、临港工业为支撑；

　　●西部的鹅埠主要是高端产业区，以电子信息、先进制造、高新产业为特点；

　　●北部的赤石为生态建设区，主要发展生态屏障、生态旅游、会议研发等。

君君

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小阳光

前几天已经转过了:L